Erfolge und ein Backlash - Die UN und die Frauenrechte

40 Jahre Frauenrechtskonvention, 25 Jahre Vierte Weltfrauenkonferenz in Peking, zehn Jahre Resolution 1325 – es gibt viele Gründe, die UN als Vorreiterin für Geschlechtergerechtigkeit zu feiern. Fortschritte wurden trotz heftiger patriarchaler Widerstände erreicht. Aber die UN haben weiterhin keinen langen Arm in die Einzelstaaten und in die gelebten Geschlechterverhältnisse hinein. Den derzeitigen Backlash gegen Frauenrechte konnten sie nicht verhindern.

von Christa Wichterich

Am Anfang war das Wort »Frauen«. Zwei lateinamerikanische Feministinnen, Minerva Bernardino aus der Dominikanischen Republik und die Brasilianerin Bertha Lutz, brachten den Stein 1945 ins Rollen. Sie stritten für die sprachliche Inklusion, nämlich darum, das Wort Frauen in die Präambel der Charta der Vereinten Nationen aufzunehmen. In der Charta bekräftigen die Staaten ihren Glauben »an die Gleichberechtigung von Mann und Frau«. Diese Formulierung wurde in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 übernommen. Damit begann ein langer Kampf, um die Frauenrechte auf die Ebene internationalen Rechts zu hieven.

Lutz und Bernardino plädierten dafür, eine ständige »Kommission zum Status von Frauen« (CSW) bei der UNO als Unterkommission der Menschenrechtskommission einzurichten. Als die Kommission einen eklatanten Mangel an Rechtsgleichheit zwischen Mann und Frau und nur minimale Fortschritte in den Mitgliedsstaaten feststellte, schlug sie 1967 eine »Erklärung zur Beseitigung der Diskriminierung von Frauen« vor, die 1979 als Frauenrechtskonvention verabschiedet wurde.

Um Gleichberechtigung international zum Politikum zu machen, wurde 1975 zum »Jahr der Frau« erklärt und das Jahrzehnt von 1976 bis 1985 als UN-Frauendekade ausgerufen. Der ersten Weltfrauenkonferenz 1975 in Mexiko folgten drei weitere: 1980 in Kopenhagen, 1985 in Nairobi und die legendäre Vierte Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking. 1976 wurden der Frauenfonds UNIFEM und das Forschungs- und Trainingsinstitut INSTRAW ins Leben gerufen; beide wurden 2010 zu UN WOMEN zusammengelegt. Im Jahr 2000 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat die Resolution 1325, die dazu verpflichtet, Frauen gleichberechtigt bei der Herstellung und Sicherung von Frieden zu beteiligen und Vergewaltigung als Mittel kriegerischer Auseinandersetzung zu ahnden.

Eine Kampfgeschichte

Soweit die Chronik der Institutionalisierung von Frauenthemen bei der UNO. Dahinter verbirgt sich eine Kampfgeschichte. Frauenbewegungen machten Druck, damit Themen wie emanzipatorische Bildungs- oder Scheidungsrechte den langen Marsch durch die Institutionen bis zur UNO antreten konnten. Entscheidende Impulse kamen von Aktivist*innen aus dem Westen wie aus dem Globalen Süden, die mit sympathisierenden Frauen in den Institutionen und weiblichen Delegationsmitgliedern, auch Femokratinnen genannt, interagierten. Es gab in den 1950 und 1960er Jahren nur wenige Frauen in Regierungsdelegationen und in der UNO-Administration. Frauenpolitische Fortschritte gingen fast ausschließlich auf das Konto dieser Femokratinnen, Männer verhielten sich abstinent gegenüber Frauenthemen.

Gleichzeitig verfolgten die Mitgliedsstaaten in der UNO Interessenpolitik. So wurde 1969 der Bevölkerungsfonds UNFPA gegründet, in dem die westlichen Staaten im Namen von Familienplanung eine Bevölkerungskontrollpolitik gegenüber dem Süden durchsetzten. Das treibende Motiv war die Angst vor »Überbevölkerung« und vor der Verbreitung sozialistischer Kräfte im Süden. Offiziell geschah dies im Namen der Frauenemanzipation.

Die Verhandlungsdiplomatie und die sperrige Sprache der UNO verlangten feministischen Aktivist*innen große Anpassungsleistungen ab. Alles beruhte auf den Prinzipien formaler Gleichberechtigung aller Staaten, der Freiwilligkeit und dem Motto: Konsens suchen, Kompromiss finden, Dissens zulassen. Demnach konnten die Mitgliedsstaaten mit abweichenden Positionen Vorbehalte anmelden und sich bei der Umsetzung einfach ausklinken. Themen mussten auf UN-Sprech zugeschnitten werden und verloren ihre Brisanz, wenn etwa die feministische Debatte zu unbezahlter Hausarbeit im Abschlussdokument der Nairobi-Konferenz von 1985 auf die Forderung nach Hausarbeitsstatistiken reduziert wurde.

Als Ansporn für Gleichstellung sollte auch das Mapping und Ranking von Staaten etwa im UNDP-Bericht zur menschlichen Entwicklung und verschiedene Messindikatoren des Gender Gaps wirken. Sie wiesen allen Staaten einen Listenplatz im internationalen Vergleich bezüglich Frauenempowerment zu.

Normsetzung und Realpolitik

Von zwei höchst dynamischen Dekaden ging eine starke Anschubkraft aus. Das sind zum einen die 1970er Jahre, als eine Welle von Frauenbewegungen viele Länder erfasste. Zum anderen die 1990er Jahre, als das Ende der bipolaren Weltordnung dem UN-Multilateralismus eine Hochkonjunktur bescherte. Zuerst hatten sich die UN-Organe auf die rechtliche Gleichstellung von Frauen im Ehe- und Familienrecht sowie in Bildung und Politik konzentriert, denn 1945 hatten Frauen in nur 30 der 51 Gründungsstaaten Wahlrecht. Darauf folgte die Einsicht, dass Gesetze und geschriebenes Recht allein die Lebenschancen von Frauen nicht grundlegend verändern. Deshalb sollte proaktive »Frauenförderung« deren Lebenslagen verbessern. Dabei wurden sie oft instrumentell in Bezug zu Entwicklung und Ökonomie gesetzt. Fanden Frauen in den UN-Dokumenten zunächst bevorzugt in den Kapiteln zu Armut als Verletzliche und Opfer Erwähnung, so wurden sie nun zunehmend zu Retterinnen aus der Not stilisiert.

Die Anti-Diskriminierungskonvention (CEDAW) von 1979 ist von herausragender Bedeutung, weil sie das einzige völkerrechtlich verbindliche Dokument zu Geschlechtergleichheit ist. Sie trug zur Internationalisierung der Gleichstellungsidee bei. Inzwischen haben 189 Staaten CEDAW ratifiziert, Ausnahmen sind etwa Sudan und USA. Mit CEDAW als menschenrechtlichem Referenzrahmen legitimierte die UNO Frauenrechtsbewegungen und nationale Gleichstellungspolitiken. Die Konvention enthält ein Diskriminierungsverbot und ein Gleichbehandlungsgebot, um die Staaten zu einer Dreifachaufgabe zu verpflichten: Frauenrechte zu respektieren, zu schützen und aktiv einzulösen. Das schließt den politischen Willen ein, strukturelle Diskriminierung zu beseitigen. Für neuformulierte Verfassungen wie die kolumbianische von 1991 oder die südafrikanische von 1996 war CEDAW eine Leitlinie. Derzeit ist die CEDAW-Gruppe in Kambodscha eine der wenigen Organisationen, die Handlungsspielräume im dortigen äußerst repressiven Regime hat.

Die Unterzeichnerstaaten haben Berichtspflicht gegenüber der CEDAW-Kommission. Zusätzlich können zivilgesellschaftliche Organisationen einen regierungskritischen Schattenbericht einreichen. Bei Umsetzungsdefiziten fordert die Kommission Korrekturen. Echte Sanktionen gibt es nicht. Das verweist auf das grundsätzliche Problem der mangelhaften Verbindlichkeit von UN-Normsetzungen und deren nationalstaatlichen Umsetzungen.

Von den goldenen 1990er Jahren ...

In den 1990er Jahren ging nach der Implosion des Ostblocks ein Ruck durch den Tanker UN. Rio de Janeiro 1992, Wien 1993, Kairo 1994, Peking 1995: Das sind Chiffren für einen Marathon von UN-Konferenzen zu globalen Themen von Umwelt bis Geschlechtergleichheit, mit denen die UN sich als normsetzende Instanz in diesen Themenbereichen etablieren wollten. Internationale Frauennetzwerke sahen die Konferenzserie als Chance, Unterstützung für ihre Ziele zu bekommen und mithilfe der UN die Umsetzung von Frauenrechten zu befeuern.

Insbesondere die Revitalisierung des Menschenrechtsdiskurses brachte frischen Wind in die UN-Debatten. Eine entscheidende emanzipatorische Erweiterung erreichten Frauenbewegungen, indem sie auf Körper, Sexualität und die Privatsphäre als Orte von Menschenrechtsverletzungen fokussierten. Die Integration von Frauenrechten in das Menschenrechtsparadigma sollte die universelle Geltung von Frauenrechten bestärken und die Kluft zwischen Rechtsanspruch und Rechtswirklichkeit verkleinern. Die Realisierung von Frauenrechten galt nun weltweit als verbindliche Herausforderung. Gender Mainstreaming wurde als sozialtechnokratische Strategie propagiert, um Gender als soziale Ungleichheitskategorie in allen Politik- und Themenfeldern zu verankern. Voller Zuversicht wurde Gleichstellung als kontinuierlicher Prozess gedacht, der im Gleichtakt mit Modernisierung und wirtschaftlicher Entwicklung erfolgt.

Die sogenannte Global Women’s Lobby, die Elite der konferenzkompetent mitmischenden transnationalen Frauennetzwerke, hoffte darauf, dass Normsetzung auf der internationalen Ebene wiederum Druck auf die Staaten ausübt. Es gelang bei diesen Konferenzen, geschlechterpolitische Blindstellen der UN-Agenda zu beseitigen und sich als handlungsfähiges Subjekt in der multilateralen Politik zu beweisen. Bei der Umwelt- und Entwicklungskonferenz 1992 wurden Frauenorganisationen als sachkompetente und relevante gesellschaftliche Gruppe anerkannt. Bei der Menschenrechtskonferenz 1993 gelang es, erstmalig die verschiedenen Formen von Gewalt gegen Frauen auf der UN-Ebene auszuleuchten. Bei der Weltbevölkerungskonferenz 1994 wurde das Konzept sexueller und reproduktiver Rechte verabschiedet. Der Aktionsplan der Weltfrauenkonferenz 1995 formulierte einen Katechismus für Gleichstellungspolitik und wurde ein Meilenstein für Frauen-Empowerment im internationalen Maßstab.

... zur Erosion des Multilateralismus

Diese Fortschritte wurden gegen den Widerstand konservativer Staaten erzielt, vor allem gegen eine »unheilige Allianz« zwischen dem Vatikan, den die UN als Staat anerkennen, und islamischen Staaten. Diese Allianz richtete sich zuerst gegen sexuelle und reproduktive Rechte und gegen das vermeintlich »unnatürliche« Gender-Konzept. Dieser Widerstand verstärkte sich in der Folgezeit sowohl in den Zivilgesellschaften als auch unter den Staaten – und das heißt: aus den UN selbst heraus. Der Backlash, von dem heute die Rede ist, ist keine plötzliche politische Kehrtwende, sondern das Erstarken altgedienter Gegenpositionen, während gleichzeitig der Erosionsprozess des UN-Multilateralismus einsetzte. So haben die USA CEDAW niemals ratifiziert, weil die Republikaner bereits in den 1980er Jahren der Meinung waren, dass die eigene Verfassung multilateralem Recht überlegen sei und emanzipatorische Rechte die göttliche oder natürliche Ordnung der Familie zerstörten.

Heute sind die Vierteljahrhundert-Jubiläen Rio+25, Kairo+25, Peking+25 vor allem Chiffren für den Bedeutungsverlust des UN-Multilateralismus. Der Universalitätsanspruch der Menschenrechte wird aus verschiedenen Richtungen kritisiert. Konservative Regierungen melden kulturrelativistisch Vorbehalte an, weil die postulierten Frauenrechte der Kultur, Religion oder den Traditionen eines Landes widersprächen. Das Argument kultureller Souveränität wird in Sachen Geschlechtergleichheit auffallend häufig bemüht. Es wurde durch rechtspopulistische und nationalistische Kräfte noch verstärkt. Damit stellt sich die Frage, ob das Paradigma »Frauenrechte sind Menschenrechte – Menschenrechte sind Frauenrechte« zur Disposition steht.

Dafür wurde beim UN-»Bevölkerungsgipfel«, der im November 2019 in Nairobi 25 Jahre nach der Weltbevölkerungskonferenz von Kairo stattfand, ein Exempel statuiert. Vorab meldeten elf Regierungen von den USA über Uganda bis Polen Vorbehalte an: Sie lehnen das in Kairo beschlossene Konzept sexueller und reproduktiver Rechte ab, weil es Abtreibung, Sexualaufklärung für Kinder und LGBTIQ befürworte. Aus der Sicht dieser Regierungen zerstört das die patriarchale Familie als ordnungspolitische Keimzelle der Gesellschaft. Ultrakonservative Regierungen und der Vatikan kamen erst gar nicht nach Nairobi. Nach der Konferenz kündigte Brasiliens Regierungschef Jair Bolsonaro den »Konsens« von Kairo auf, so wie Trump das Klimaschutzabkommen aufgekündigt hat. Ein Ausstieg aus dem Multilateralismus wegen der Ablehnung von Frauenrechten wird auch bezüglich der Beschlüsse der Peking-Konferenz befürchtet. Es könnte so dazu kommen, dass Multilateralismus auf gleichgesinnte Staaten und »Koalitionen der Willigen« enggeführt wird.

Gleichzeitig wird das Menschenrechtsparadigma als normative Grundlage von Geschlechterpolitik auch von Feminist*innen aus einer Dekolonisierungsperspektive hinterfragt. Sie kritisieren das Menschenrechtskonzept und die Frauenrechtskonvention als ein aus der westlichen Aufklärung stammendes eurozentristisches Konstrukt mit einem Fokus auf individuellen Rechten. Der Universalitätsanspruch würde hegemoniale Machtansprüche des Westens wie auch globale Ungleichheiten verschleiern. Solidarisierung auf Augenhöhe sei nicht möglich, weil sich der westliche »imperiale« Feminismus als normsetzend durchsetzen würde.

Mehr Papier und weniger Einfluss

In der Logik der UNO mit ihrem Anspruch auf internationale Regelungskompetenz und unter ständigem Anpassungsdruck sollen immer spezifischere Dokumente von Sonderorganisationen die Gleichstellungsdefizite beseitigen helfen. Dabei ist die triparitätische internationale Arbeitsorganisation ILO (mit ihrer Zusammenarbeit von Politik, Unternehmen und Gewerkschaften) wegweisend. Das gilt sowohl in Bezug auf Interaktion mit zivilgesellschaftlichen Organisationen als auch inhaltlich: Beispiele sind die ILO-Konvention 100 von 1951 zur gleichen Entlohnung von Männer- und Frauenarbeit wie auch die neuen Konventionen 189 zu Hausangestellten und 190 zu sexueller Gewalt am Arbeitsplatz.

Zumindest haben diese Normsetzungen und Regelsysteme öffentliche Aufmerksamkeit für Probleme und für die Notwendigkeit politischer Lösungen erzeugt. Die politische Verbindlichkeit wächst damit jedoch nicht, da die Ratifizierung freiwillig ist. Jede Umsetzung setzt politischen Willen und Finanzmittel voraus. Sowohl die Millennium Development Goals (MDG) als auch die Sustainable Development Goals (SDG), die beide gleichstellungsbezogene Ziele enthalten, eröffneten Finanzierungsmöglichkeiten für Maßnahmen von Regierungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Aber es besteht das Risiko des Versandens von Zielen in einer bürokratischen Endlosschleife.

Die Impulse für Frauenrechte, die von den UN ausgegangen sind, haben neue Möglichkeitsräume eröffnet. Doch keiner davon war ein Selbstläufer. Zuletzt sind die Widersprüche innerhalb des Multilateralismus, aber auch in den Geschlechterbewegungen größer geworden. Zwar finden sich heute mehr Frauen in führenden UNO-Positionen, aber die UN-Generalsekretär*in lässt noch auf sich warten.

Das Coronavirus torpedierte Anfang März 2020 die Peking+25 Treffen in New York. Die UNO zeigt sich wenig geneigt, einen neuen Termin anzusetzen und die beiden für 2020 in Paris und Mexiko geplanten Gender Equality Foren abzuhalten. In einer »feministischen Erklärung« erinnert der Women’s Rights Caucus die UN und Regierungen daran, dass »der Aktionsplan von Peking unseren Bewegungen gehört.«1 Auf der multilateralen Ebene steckt Geschlechtergleichheit in einer Sackgasse. Befreiungsschläge sind derzeit weniger von den UN als von lokalen Kämpfen um Demokratie und Emanzipation zu erwarten.

Anmerkung
1 https://bit.ly/3a8KMlj

Christa Wichterich ist feministische Soziologin und freiberufliche Publizistin.