Wer hat das letzte Wort? - Eine kritische Würdigung der UN-Kinderrechtskonvention

Die Kinderrechtskonvention wurde 1989 von der UN-Generalversammlung verabschiedet und von 196 Staaten ratifiziert. Trotz aller Mängel und Lücken ist sie bis heute das wichtigste Rechtsinstrument auf globaler Ebene, um Kinderrechten Geltung zu verschaffen. Worin bestehen diese Mängel und wie ließe sich Abhilfe schaffen?

von Manfred Liebel

Das Menschenrechtssystem der UN basiert auf dem Grundsatz, dass sich die Nationalstaaten verpflichten, die von ihnen ratifizierten Menschenrechtsverträge zu erfüllen. In diesem Sinne beginnen auch viele Artikel der UN-Kinderrechtskonvention (KRK) mit Formulierungen wie: »Die Vertragsstaaten erkennen an …, sichern …, achten …, treffen geeignete Maßnahmen …«. Dieses System, das die Umsetzung der Menschenrechte garantieren oder zumindest wahrscheinlicher machen soll, ist die Funktionsbedingung des heutigen Völkerrechts.

Die KRK hat allerdings nicht nur Stärken, sondern auch Schwächen. Mit Michael Freeman lässt sich in der KRK ein »zweckdienlicher Maßstab« sehen, der zu grundlegenden Veränderungen und mehr Gerechtigkeit im Leben der Kinder auf der ganzen Welt beitragen kann und auch schon beigetragen hat. Aber angesichts der Erwägung, dass die KRK »eher ein Anfang als das letzte Wort über Kinderrechte ist« (Freeman), ist es ebenso wichtig, über ihre Begrenzungen nachzudenken.

Die Grenzen der Kinderrechte

Die KRK ist der bis heute stärkste und verbindlichste Ausdruck der Kinderrechte. Doch es wäre eine Verengung, die Kinderrechte mit ihr gleichzusetzen. Kinderrechte sind wie alle Menschenrechte ein umfassendes Projekt, das über zwischenstaatliche Vereinbarungen hinausreicht. Wenn wir die Kinderrechte als Rechte der Kinder verstehen, als Rechte, von denen die Kinder selbst Gebrauch machen können und die ihrem »besten Interesse« verpflichtet sind, ist es unabdingbar, sich zu fragen, was sie für die Kinder selbst bedeuten und in welcher Weise diese sie verstehen und handhaben (können). Vielen Kindern sind die Kinderrechte bis heute nicht nur deshalb fremd, weil ihnen zu wenig die Inhalte und der Sinn der KRK vermittelt werden (was ohne Zweifel der Fall ist), sondern auch, weil zu wenig bedacht wird, dass Kinder ihre Rechte nur als sinnvoll verstehen können, wenn sie mit ihrem Leben verbunden sind und sie tatsächlich etwas mit ihnen anfangen können.

Unter diesem Aspekt besteht ein Problem der KRK darin, dass sie ohne jegliche Beteiligung von Kindern entstanden ist. Sie »antwortet« nicht auf Probleme, Fragen oder Forderungen von Kindern, sondern drückt aus, was erwachsene Kinderexpert*innen und Staatenvertreter*innen in den 1980er Jahren für Kinder als notwendig erachteten. Das Ergebnis ist nicht gering zu schätzen. Erstmals wurden Kinder zu Subjekten des Völkerrechts. Zusammen mit Schutz- und Förderrechten, in denen zivile, soziale und kulturelle Rechte verbunden sind, werden ihnen erstmals auch Partizipationsrechte zugesprochen, in einem eingeschränkten Sinne zwar, aber mit dem erklärten Willen, Kindern »zuzuhören« und ihr »bestes Interesse« zu achten. Allerdings erhalten Kinder nicht das Recht, selbst Entscheidungen in öffentlichen Angelegenheiten zu treffen. Es bleibt Erwachsenen respektive den Staaten vorbehalten, das »beste Interesse« der Kinder zu definieren und in ihrem Sinne zu handeln.

Im Unterschied zu anderen Menschenrechtsabkommen ist in der KRK kein Mechanismus vorgesehen, der es erlaubt, die Einhaltung der in dem Abkommen formulierten Rechte durchzusetzen, indem sie vor nationalen oder internationalen Gerichten eingeklagt werden. Das seit Dezember 2011 bestehende Zusatzprotokoll zur KRK billigt Kindern zwar ein individuelles Beschwerderecht zu, aber angesichts der darin vorgesehenen langwierigen Prozeduren besteht wenig Aussicht, dass sie es je in Anspruch nehmen können. Der einzige Kontrollmechanismus besteht in Form des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes. Dieser Ausschuss, dem gegenwärtig 18 von den Staaten vorgeschlagene und von der UN-Vollversammlung gewählte unabhängige Expert*innen angehören, kommentiert die von den Staaten alle vier Jahre einzureichenden Berichte über die Umsetzung der KRK und spricht Empfehlungen aus. Diese Empfehlungen sind durchweg in vorsichtiger diplomatischer Sprache formuliert und es gibt keinerlei Garantie, dass ihnen entsprochen wird. Sie werden von den Staaten häufig ignoriert, eigenmächtig interpretiert oder bestenfalls selektiv aufgegriffen.

Weder Organisationen der Zivilgesellschaft noch Kinder selbst haben bisher rechtliche Möglichkeiten, auf der Erfüllung der von den Staaten eingegangenen Verpflichtungen zu bestehen. Der UN-Kinderrechtsausschuss versucht diesem Mangel zu begegnen, indem er nichtstaatliche Organisationen und neuerdings auch Kinder und deren Organisationen einlädt, sich zu den Staatenberichten zu äußern und gelegentlich an den Debatten des Ausschusses teilzunehmen. Diese Berichte und Stellungnahmen geben vor allem Aufschluss über die Nicht-Einhaltung der staatlichen Verpflichtungen und sind wichtige Dokumente der öffentlichen Meinungsbildung. Aber sie finden im Handeln der Staaten nur insoweit Berücksichtigung, wie die jeweiligen Regierungen bereit sind, ihnen zu folgen. Dies ist eher selten der Fall und hängt vor allem von den gesellschaftlich-politischen Machtkonstellationen in den jeweiligen Ländern und den dort vorherrschenden Denkweisen ab. Die Einflussmöglichkeiten von Kindern sind hierbei besonders gering, da ihnen verwehrt oder nicht zugetraut wird, sich in das Politikgeschäft der Erwachsenen einzumischen.

Bisher dominiert die paternalistische Vorstellung, dass es sich bei den Kinderrechten um Rechte handelt, die von Erwachsenen zugunsten der Kinder, aber nicht von den Kindern selbst ausgeübt werden. Diese Vorstellung kommt selbst im Falle der Partizipationsrechte zum Tragen, indem die Partizipation der Kinder meist auf Projekte beschränkt wird, die von Erwachsenen konzipiert werden. Kinder haben bisher wenige Möglichkeiten, die Interpretation ihrer Rechte zu beeinflussen und ihre eigenen Interessen zur Geltung zu bringen.

Ambivalenzen staatlicher Machtausübung

Die Selbstverpflichtung der Staaten zur Erfüllung der Kinderrechte (wie der Menschenrechte allgemein) steht oft im Widerspruch zur von den Regierungen verfolgten Politik. Politische Maßnahmen gehen häufig sogar mit aktiven Verletzungen der Kinderrechte einher oder tragen zumindest dazu bei. Nicht immer ist dies auf den ersten Blick erkennbar, da die Regierungen in der Regel einen doppelzüngigen Diskurs pflegen. Kaum eine Regierung der Welt stellt offen den Sinn und die Geltung der Kinderrechte in Frage. Viele Verletzungen der Kinderrechte erfolgen in indirekter Weise, etwa in der Wirtschafts- und Handelspolitik, die sich nicht ausdrücklich auf Kinder und ihre Rechte bezieht.

Mangelnde Sozialpolitik beispielsweise kann zu einer Vergrößerung der Kinderarmut führen und damit zu einer Verletzung des Rechts auf bestmögliche Lebens- und Entwicklungsbedingungen und die Menschenwürde der Kinder. Oder sie zwingt Kinder und ihre Eltern, zu emigrieren und unter großen Risiken in wohlhabenden Ländern ihr Glück zu versuchen. Oft vergeblich: Die deutsche Bundesregierung hat zwar 2010 ihren »ausländerrechtlichen Vorbehalt« gegenüber der KRK zurückgenommen, nötigt aber viele geflüchtete Kinder weiterhin dazu, längere Zeit in Not- und Erstaufnahmeeinrichtungen zu verbringen, wo ihre Rechte erheblich eingeschränkt sind.

Die gleichzeitige Propagierung der Kinderrechte wird auf diese Weise oft zum Alibi, das die tatsächlichen Folgen einer Politik verschleiert, die auf soziale Exklusion von Kindern hinausläuft. Oder sie wird in instrumenteller Weise dazu benutzt, die Verletzung der Kinderrechte anderen Staaten oder nichtstaatlichen Organisationen in die Schuhe zu schieben und sich selbst in der Rolle des Unschuldslamms oder gar eines Verteidigers der Kinderrechte zu sonnen.

Dies gilt auch im Falle der EU und ihrer Mitgliedsstaaten. Sie stellen sich öffentlich als globale Vorreiterinnen der Menschen- und Kinderrechte dar, blenden aber aus, dass sie durch ihre Wirtschafts-, Handels- und Migrationspolitik dazu beitragen, in Ländern des Südens die Not der Menschen zu vergrößern und deren Rechte auf ein menschenwürdiges Leben zu verletzen. Noch immer besteht ein großes Machtungleichgewicht: Kinder, die in armen und abhängigen Ländern leben, haben viel geringere Möglichkeiten, zu ihrem Recht zu kommen, als Kinder, die in wohlhabenden und mächtigen Ländern wohnen.

Rechte als Ergebnis sozialer Kämpfe

Diese Probleme machen die Berufung auf international verbürgte Menschenrechte auch im Fall der Kinderrechte nicht sinnlos. Aber sie erfordern, die Kinderrechte nicht nur im Sinne staatlicher Verpflichtungen zu verstehen, sondern in einem umfassenderen, subjektorientierten Sinn als Rechte, die in den Händen der Subjekte und der von ihnen konstituierten Gesellschaften und Gemeinschaften liegen. Dies legt ein Politik- und Rechtsverständnis nahe, das nicht auf Staaten und die legale Form von Rechten fixiert ist, sondern die Menschenrechte ebenso wie die Rechtssysteme als immer wieder veränderbares Ergebnis sozialer Kämpfe und Bewegungen betrachtet.

Dies ist auch deshalb notwendig, weil die Zentrierung auf staatliche Verpflichtungen die Gefahr mit sich bringt, Menschenrechte in einer bürokratisierten und instrumentellen Weise zu handhaben, »wobei Recht und Politik in institutionellen Strukturen zusammengebracht werden, die nach bestimmten Regeln, technokratisch und auf andere Weise operieren und die emanzipatorischen und expressiven Dimensionen der Menschenrechte aushöhlen«, so Neil Stammers. »Ohne die positiven Vorteile des internationalen Menschenrechtssystems gering zu schätzen, gibt es das größere Problem, dass die Menschenrechtspraxis zu einer Praxis reduziert wird, die durch die institutionalisierten Machtstrukturen bestimmt ist und sich an ihnen orientiert«. Die Institutionalisierung der Menschenrechte tendiert dazu, »sie vom sozialen Protest abzulösen, indem sie innerhalb des positiven Rechts und seiner zeitlosen Majestät sedimentiert werden«, konstatiert Stammers.

Diese paternalistisch zu nennende Schieflage im UN-Menschenrechtssystem wird nur gelegentlich durch nachträgliche Einbeziehung von Kindern bei der Konkretisierung und Umsetzung der Kinderrechte zu kompensieren versucht, etwa durch die Einberufung von Kindergipfeln, kinderfreundliche Webseiten oder durch die Praxis des UN-Kinderrechtsausschusses, Kinder zu Stellungnahmen zu ermuntern und zu Sitzungen einzuladen. Dies geschah etwa im September 2018, als es darum ging, Kinder als »Human Rights Defenders« zu ermutigen und im Rahmen des UN-Systems anzuerkennen.

Zurück in die Gesellschaft holen

Die Entwicklung der Kinderrechte ist an einem Scheidepunkt. War lange Zeit vor allem darauf geachtet worden, wie Kinderrechte von Erwachsenen anerkannt und umgesetzt werden, wird nun stärker darauf geachtet, wie auch Kinder selbst von ihnen Gebrauch machen und an ihrer Weiterentwicklung mitwirken können. Bemühungen, Kinder bei der Umsetzung der Kinderrechte einzubeziehen und ihre aktive Rolle in der Kinderrechtspraxis zu fördern, haben signifikant zugenommen. Zahlreiche NGOs haben dazu Konzepte formuliert und der UN-Kinderrechtsausschuss hat Kinder und Jugendliche ermutigt, ihre Rechte selbst einzufordern und sich an den Aktivitäten des Ausschusses zu beteiligen.

In seinem General Comment Nr. 12 (2009) über das »Recht des Kindes, Gehör zu finden«, appelliert der Ausschuss an die Vertragsstaaten, Kindern zu ermöglichen, Gruppen und Organisationen zu bilden, damit sie ihre Ansichten zu den sie berührenden Angelegenheiten zum Ausdruck bringen können. Ebenso legt er den Vertragsstaaten nahe, Kinder anzuhören, auch wenn sie sich kollektiv äußern. Die Vertragsstaaten sollen die kontinuierliche Partizipation von Kindern bei Entscheidungsprozessen ermöglichen, indem sie organisatorische Strukturen wie Schülerräte und die Mitwirkung in Schulgremien fördern. Außerdem sieht der Ausschuss eine wichtige Rolle von NGOs darin, die Partizipation transparent zu gestalten und nicht als Alibi oder zur Manipulation der Kinder zu missbrauchen.

Der UN-Kinderrechtsausschuss hat damit ebenso wie einige NGOs auf Initiativen reagiert, die von Kindern und Jugendlichen ausgegangen sind. Eine Vorreiterrolle haben dabei Kinder in Ländern des globalen Südens gespielt, insbesondere die Bewegungen arbeitender Kinder. Nachdem 1998 eine Organisation arbeitender Kinder in Indien sich mit einem eigenen Report an den UN-Ausschuss gewandt hat, haben Kinder- und Jugendgruppen immer häufiger Alternativberichte eingereicht. Das jüngste Beispiel ist der in Deutschland entstandene Zweite Kinderrechtereport, an dem 2.725 Kinder und Jugendliche zwischen 6 und 17 Jahren mitgewirkt haben.

Diese und andere Interventionen von Kindern und Jugendlichen bedeuten allerdings nicht, dass sich deren Einfluss auf die Interpretation und Umsetzung der Kinderrechte bereits nennenswert verstärkt hat. Vor allem fehlen Ombudsstellen, an die sich Kinder mit der Zuversicht wenden könnten, gehört und ernstgenommen zu werden. Dies gilt auch für Deutschland, wo zwar seit 2015 beim Deutschen Institut für Menschenrechte eine unabhängige Monitoringstelle für die UN-Kinderrechtskonvention besteht, aber weder in Kommunen, Schulen und Heimen noch auf der Ebene der Länder und des Bundes leicht zugängliche und verbindliche Beschwerdemöglichkeiten vorhanden sind.

Das hier dargelegte Verständnis von Kinderrechten zeichnet sich dadurch aus, dass es nicht mehr auf den Staat und die legale Form von Rechten fixiert ist, sondern die Entstehung und Umsetzung von Rechten in die Gesellschaft und zu den handelnden Subjekten zurückholt. Dies heißt nicht, den Staat aus allem herauszuhalten und die »Privatsubjekte« nach (neo-)liberalem Muster ungeachtet ihrer ökonomischen und sozialen Stellung zu ihres eigenen Glückes Schmied zu erklären. Staatliche Verpflichtungen sind unentbehrlich und auf ihnen muss bestanden werden, solange es Staaten im herkömmlichen Sinne gibt. Aber sie müssen in ihrer Bedingtheit und ihren Begrenzungen erkannt und durch ein Verständnis und eine Praxis von Menschenrechten erweitert werden, in denen auch Kinder als rechtliche und soziale Subjekte agieren und Entscheidungen ebenso beeinflussen wie selber treffen können.

Eine solche Erweiterung verweist auf eine Gesellschaft, die nicht mehr des Staats bedarf, sondern in der die Menschen ihre Angelegenheiten in freier, selbstbestimmter Assoziation regeln und in denen Kinder gleichberechtigte und gleichgewichtige Akteur*innen des Gemeinwesens sind.

Literatur

Der Zweite Kinderrechtereport (2019). National Coalition Deutschland. Netzwerk für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention. Berlin

Michael Freeman (2009): Children’s Rights As Human Rights: Reading the UNCRC. In: J. Qvortrup, W.A. Corsaro & M.-S. Honig (Hg.): The Palgrave Handbook of Childhood Studies, Basingstoke, S. 377-393

Neil Stammers (2009): Human Rights and Social Movements. London & New York

Manfred Liebel ist Prof. a.D. für Soziologie an der TU Berlin und Mitgründer des internationalen Masterstudiengangs »Childhood Studies and Children’s Rights« an der FH Potsdam. Zum Thema veröffentlichte er unter anderem das Buch »Kinderinteressen. Zwischen Paternalismus und Partizipation« (Weinheim & Basel 2015).