Anspruch und Wirklichkeit - Die UN und das postkoloniale Afrika

Die UN und die afrikanischen Staaten haben kein einfaches Verhältnis zueinander. Zunächst waren Völkerbund und UN in die koloniale Unterdrückung involviert. Doch auch beim Übergang in die Unabhängigkeit spielten die UN eine bedeutende Rolle, und sie boten den neuen Staaten mit der Generalversammlung ein wichtiges Forum. Nach wie vor stellt sich die Frage: Warum enttäuschen die Vereinten Nationen so oft die Hoffnung, dass sie Menschenrechte gegen Machtinteressen durchsetzen könnten?

von Reinhart Kößler

Die Beziehungen zwischen den modernen Staaten sind zum einen durch eklatante Machtgefälle geprägt. Zum anderen gibt es keine übergreifende Zentralinstanz, welche Regeln gegen einzelne Staaten durchsetzen könnte. Dem steht das Souveränitätsprinzip entgegen, das auf der gegenseitigen Anerkennung der Staaten beruht und Eingriffe in die Handlungsautonomie eines jeden Staates im Grundsatz ausschließt.

Aufgrund der Staatlichkeit eingeschriebenen Machtansprüche und der Konkurrenz der Nationen tendiert das internationale System zum Krieg. Vor mehr als 220 Jahren folgerte Immanuel Kant aus dieser latenten Gewaltförmigkeit der zwischenstaatlichen Beziehungen die Notwendigkeit, das Völkerrecht »auf einen Föderalism freier Staaten« und einen »Friedensbund« zu gründen, »der alle Kriege auf immer zu endigen« suche. Vor hundert Jahren schien die Realität sich dieser Utopie anzunähern. Der 1920 gegründete Völkerbund sollte nach dem Ersten Weltkrieg Frieden und auch Demokratie garantieren.

Doch zugleich markiert die Gründung des Völkerbundes mit dem Mandatssystem1 den territorialen Höhepunkt des westeuropäischen Kolonialismus und den Ausschluss vorgeblich halb- oder unzivilisierter Völker. Der erneute Anlauf, der 1945 die antifaschistische Allianz in die Weltorganisation der Vereinten Nationen (UN) transformierte, sollte nach dem Sieg über den Faschismus erneut eine weltweite Friedensgarantie bringen. Der Frieden sollte nun aber auch mittels einer aktiven Rolle der Weltorganisation geschützt werden. Ausdruck davon sind nicht zuletzt die Reihe von Unterorganisationen etwa für Menschenrechte, Kinder, Kultur oder das Hochkommissariat für Geflüchtete. In diese Struktur sind jedoch mit der Konstruktion des Weltsicherheitsrats und dem Vetorecht der fünf Ständigen Mitglieder institutionalisierte Hierarchien und Blockademöglichkeiten eingeschrieben. Informelle Prozesse, mit denen sich etwa mächtige Staaten die Gefolgschaft schwächerer Mitglieder in der Generalversammlung sichern, sind über die folgenden Jahrzehnte hinzugekommen.

Entkolonialisierung und ihre Folgen

Die UN trafen nach dem Zweiten Weltkrieg auf eine internationale Lage, die neben der Ost-West-Blockkonfrontation wesentlich durch die Krise der Kolonialreiche und die sich immer nachdrücklicher artikulierenden Unabhängigkeitsbewegungen geprägt war. Die UN waren hier unmittelbar involviert. Die Mandatsgebiete wurden umgewandelt in UN-Treuhandgebiete. Deren Unabhängigkeit wurde nun ebenso zu einer aktuellen Frage wie die der anderen Kolonialgebiete in Afrika, Asien, Ozeanien und der Karibik. Anders als zu Zeiten des Völkerbundes ließ sich das »Selbstbestimmungsrecht der Völker« nun nicht mehr wie noch 1919 auf Europäer*innen beschränken. Das gab den UN eine aktivere Rolle, insbesondere in Afrika und Ozeanien.

Nach Erlangung der Unabhängigkeit wurden die ehemaligen Kolonien Mitglieder der UN. Damit verschoben sich die Mehrheitsverhältnisse ab 1960, als 18 afrikanische Staaten die Unabhängigkeit erlangten, grundlegend. Krisenhafte Zuspitzungen, insbesondere nach der Unabhängigkeit des Belgischen Kongo, der heutigen Demokratischen Republik Kongo, waren Anlass für militärische Eingriffe im Rahmen von ‚Blauhelm-Missionen‘. Die Treuhandschaft über ehemals deutsche Kolonialgebiete endete mit deren Unabhängigkeit, mit dem signifikanten Sonderfall Namibias. Hier verweigerte das südafrikanische Apartheidregime bis 1990 die Anerkennung.

Angesichts der realen Machtkonstellationen besaßen die UN (ebenso wenig wie die 1963 bis 2002 bestehende Organisation für Afrikanische Einheit, OAU) keine wirksame Möglichkeit zur Durchsetzung ihrer völkerrechtlich begründeten Ansprüche. Das gilt für die Durchsetzung von Sicherheitsratsresolutionen und menschenrechtlichen Prinzipien, für deren Verletzung besonders das Apartheidregime stand. Herausragende Beispiele für die relative Machtlosigkeit der Weltorganisationen sind die Sicherheitsratsresolutionen 242 (1967) und 435 (1978). Erstere betrifft die von Israel im Sechstage-Krieg von 1967 besetzten Gebiete. Sie ist bis heute nicht durchgesetzt. Letztere, die Blaupause zur Lösung des Namibia-Konflikts und zur Unabhängigkeit der einstigen deutschen Kolonie, wurde erst 1990 durchgeführt. Demnach ist die Effektivität von Normen der UN von spezifischen Machtkonstellationen und Interessen abhängig: In erster Linie von der Bereitschaft der Veto-Mächte im Sicherheitsrat, normsetzende Beschlüsse überhaupt zuzulassen; darüber hinaus von der Bereitschaft und den Möglichkeiten, diese Normen auch durchzusetzen.

Mit der Entkolonisierung war der Aufstieg der »Blockfreien« verbunden. Sie suchten seit der Bandung-Konferenz 1955 eigene Wege zwischen einerseits den Warschauer-Pakt-Staaten um die Sowjetunion und andererseits dem von den USA angeführten ‚freien Westen‘. Die Mehrheit der Blockfreien in der UN-Generalversammlung (deren Beschlüsse im Gegensatz zum Sicherheitsrat nicht bindend sind) wurde nicht zuletzt regelmäßig in Resolutionen gegen Kolonialismus und Apartheidregime umgesetzt, ohne über die Unterstützung der Befreiungsbewegungen hinaus praktische Veränderungen bewirken zu können.

Die Generalversammlung verabschiedete wegweisende Beschlüsse wie die Resolutionen zum Recht auf Entwicklung und zu Kinderrechten. Außerdem bildete sie ein Forum für so wichtige Anliegen wie die in den 1970er Jahren propagierte Neue Weltwirtschaftsordnung. Damit sollten die nachkolonialen Abhängigkeiten durchbrochen und Handels- und Wirtschaftsregeln etabliert werden, die es beispielsweise rohstoffproduzierenden Staaten ermöglicht hätten, ihre Wirtschaft zu diversifizieren und die Außenabhängigkeit zu beenden. Die neoliberale Wende ab 1980 setzte dem ein Ende.

Friedens- und Militärmissionen nach 1989 …

Nach dem Ende der Blöcke 1989/91 sortierte sich die Staatenwelt neu. Auch die Aktivitäten der UN richteten sich anders aus. Sehr bald traten UN-Friedensmissionen in den Vordergrund – seit Beendigung der Kongo-Mission 1964 hatte es diese nicht mehr gegeben. Nach dem Ende der Sowjetunion ließen sich bindende Beschlüsse des Sicherheitsrats eine Zeit lang deutlich einfacher herbeiführen. Der afrikanische Kontinent wurde zu einer Schwerpunktregion solcher Missionen.

Deren Anfang machte die Organisierung und Absicherung der Unabhängigkeitswahlen in Namibia 1989/90. Weit kontroverser war die 1993 eingeleitete Überwachung eines Friedensprozesses in Ruanda. Die formale Anwesenheit der UN hatte den dortigen Genozid von April bis Juli 1994 nicht verhindert. Die Effekte späterer UN-Missionen waren, unter der Zielsetzung einer dauerhaften Friedenssicherung betrachtet, allenfalls ambivalent.

Eine zentrale Schwierigkeit betrifft das Prinzip der staatlichen Souveränität. Aus der Sicht afrikanischer Regierungen ist Souveränität vor dem Hintergrund der überwundenen kolonialen Herrschaft ein hohes Gut. Menschenrechtlich begründete Interventionen angesichts der Gefahr eines Genozids, wie etwa im westsudanesischen Darfur, sind daher prekär. Bis auf wenige Ausnahmen sind UN-Missionen daher nur mit Zustimmung der territorial betroffenen Staaten möglich.

Die militärischen UN-Missionen offenbarten zudem große Probleme im Verhalten der eingesetzten Truppen, denen nicht selten Übergriffe auf die lokale Bevölkerung zur Last gelegt werden. Manchen Staaten, etwa Bangladesch, wird auch nachgesagt, die Stellung von Soldaten für UN-Truppen diene angesichts klammer Staatskasse der Finanzierung der eigenen Armee. Aus solchen Gründen erscheinen zusehends die Aktivitäten der Afrikanischen Union (AU) aussichtsreicher. Diese Nachfolgeorganisation der OAU ist ein Zusammenschluss von 55 afrikanischen Staaten. Wie die UN ist sie eine multilaterale Akteurin, in Afrika gilt sie jedoch vielen als die (regional) besser legitimierte Schlichtungsinstanz.

Subregionale Organisationen spielen ebenfalls immer wieder mit. So agierte die westafrikanische Regionalorganisation ECOWAS bei der Beilegung der Bürgerkriege, die während der 1990er Jahre Sierra Leone und Liberia verwüsteten. Die UN stehen also nicht alleine. Außerdem handelte es sich bei der Deeskalation dieser Konflikte entgegen verbreiteter Wahrnehmung keineswegs um in erster Linie militärische Prozesse. Vielmehr ging es um komplexe und langwierige Aushandlungen zwischen den Konfliktparteien. Aktionsformen, die dem Militär offenstehen, sind nicht komplex genug, um in solchen Konflikten effektiv zu intervenieren.

… und im aktuellen Jahrhundert

Dennoch sind militärische Interventionen in vielen Teilen Afrikas zuletzt wieder in den Vordergrund getreten. Das hat oft weitreichende Folgen. Ob in Libyen oder im Sahel, im Kontext von Regime Change, bei der Bekämpfung des »Islamischen Staates« oder von Boko Haram: Die UN sind in diesen Konflikten zumeist marginalisiert, auch wenn sie anderswo, wie im Südsudan oder in der DR Kongo, präsent sind. Insgesamt begründen nahezu drei Jahrzehnte militärischer Interventionen nicht nur in Afrika ernste Zweifel daran, ob dies ein wirksames Mittel zur Behandlung konfrontativer Konflikte darstellt.

Bei den seit dem Arabischen Frühling 2011 und insbesondere mit der provozierten Implosion Libyens einsetzenden Dynamiken agiert die AU zwar durchaus, an entscheidenden Stellen jedoch NATO und EU. Die UN stehen derweil am Rand. Die jüngsten Ereignisse in Libyen haben eine Vielzahl externer Akteure zum Vorschein gebracht. Länder wie Russland, die Türkei und andere haben sich im Januar 2020 durch Interventionen im formal internen Konflikt dieses Landes einen Platz am Berliner Verhandlungstisch gesichert. Das Vorhaben, alle relevanten Parteien an einen Tisch zu bringen, bildete damit das Recht des Stärkeren in einer multipolaren Konfliktsituation ab. Dabei geraten die auf grundsätzlichen Übereinkommen beruhenden institutionalisierten Verfahren, wie sie auf internationaler Ebene in erster Linie die UN repräsentieren, ins Hintertreffen. Diese Tendenz wird durch erratische Politik im Stile von Big Men noch verstärkt. Letztere sind aber entgegen verbreiteter Klischees heute keineswegs vorrangig in Afrika zu finden. Auch eine Maxime wie Donald Trumps »America First« hat mehr als nur das betreffende Land verändert.

So werden völkerrechtliche Regeln zunehmend ignoriert. Wenn mit Norbert Elias die Verregelung von Konflikten ihrer Kontrolle und damit der Zivilisierung dient, so droht auf der Ebene der internationalen Politik ein Zivilisationsbruch, der auch die prekären Fortschritte nach 1945 in Frage stellt. Diese Tendenz wird durch das Auftreten nichtstaatlicher Gewaltakteure in großem Stil, nicht allein des »Islamischen Staates«, noch verstärkt. Auch zu seiner Bekämpfung haben sich instabile Allianzen interessierter Staaten außerhalb des Rahmens der UN zusammengefunden.

Neue Normen und Ziele

Über den akuten Problemlagen sollte die Ebene der Normsetzung nicht aus dem Blick geraten. So stellt das internationale Menschenrechtsregime eine wichtige Dimension der UN dar. Doch auch die Durchsetzung der Menschenrechte wird durch die oben angesprochene politische Praxis erschwert. Schon seit den frühen 1990er Jahren war die von westlichen Staaten propagierte Konditionalität – das heißt, wirtschaftliche Unterstützungsleistungen an strukturpolitische Bedingungen wie »gute Regierungsführung« zu knüpfen – kaum dem Ziel dienlich, die Menschenrechte zu fördern. Vielmehr erleichterte diese Verknüpfung es autokratischen Regierungen, die Menschenrechte fälschlich als westliches Konstrukt in Misskredit zu bringen. Autoritäre Regime im Globalen Süden, aber auch etwa die Türkei, bedienen sich bis heute dieser Argumentation, um von eigenen Menschenrechtsverletzungen abzulenken. Zugleich diente die Berufung auf Menschenrechte außerhalb des Rahmens der UN zur Rechtfertigung von Interventionspolitik – etwa mit dem Verweis auf die Durchsetzung von Frauenrechten gegenüber islamistischen Regimen.

Dennoch ist eine über die UN vermittelte Politik der Menschenrechte gerade in Afrika unverzichtbar, auch nach dem Ende von Kolonialismus und Apartheid, die beide wesentlich auf der Grundlage von verbrieften Menschenrechten kritisiert worden waren. Entscheidend dabei ist die Einheit der Menschenrechte, also die notwendige Verknüpfung von Schutz- und Bürgerrechten mit sozialen und kollektiven Rechten, etwa den Rechten auf Koalitionsfreiheit oder auf eine gerechte Weltordnung. Hier haben afrikanische Staaten in der UN-Generalversammlung nicht zuletzt mit der Verabschiedung der Resolution zum Recht auf Entwicklung eine wesentliche Rolle gespielt. Hinzu kommen zahlreiche Konventionen, etwa über das Verbrechen des Völkermordes oder die beiden Pakte über Menschenrechte, aber auch zum Schutz von Minderheiten, denen sich die einzelnen Staaten angeschlossen haben. Dies eröffnet zumindest die Möglichkeit, solche Normen gegenüber Regierungshandeln geltend zu machen. Damit werden insbesondere zivilgesellschaftliche Anstrengungen für Menschenrechte gestärkt.

Solchen Bestrebungen stehen globale machtpolitische Verhältnisse entgegen, etwa die sich immer deutlicher abzeichnende Strategie Chinas, die in Afrika geschaffenen Abhängigkeiten auch in Stimmverhalten in der UN-Generalversammlung umzumünzen. Hinzu kommt das teils bewusste Ignorieren von Normen durch die einzelnen Staaten, denen sie sich eigentlich vertraglich unterworfen haben.

In der komplexen, multipolaren Welt bieten die UN nicht nur in Afrika trotz aller Einschränkungen wenigstens punktuell Chancen, neben Schutzrechten auch weiterführende Zielsetzungen geltend zu machen. Zu letzteren gehören auch die 2015 auf UN-Ebene beschlossenen Sustainable Development Goals, die erstmals soziökonomische Zielvorstellungen auf globaler Ebene formulieren. So widersprüchlich und unzureichend sie sein mögen, sind sie doch ein Schritt nach vorn.

Anmerkung

1 Deutschland verlor nach dem Versailler Vertrag 1919 seine Kolonien. Diese wurden nicht unabhängig, sondern wurden unter Völkerbundsmandaten an die Siegermächte verteilt. Gleiches geschah mit ehemals osmanischen Gebieten im Nahen und Mittleren Osten. Letztere wurden teilweise sehr schnell in eine formale Unabhängigkeit entlassen. Der Völkerbund übte keinerlei direkte Hoheitsgewalt über die Mandatsgebiete aus.

Reinhart Kößler ist Soziologe und Autor zahlreicher Bücher, Zeitschriften- und Buchbeiträge, etwa »Koloniale und postkoloniale Staatsbildungsprozesse« (in: Ataç u.a.: Politik und Peripherie. Mandelbaum Verlag 2018). Er ist dem Arnold-Bergstraesser-Institut, der Universität Freiburg sowie der PH Freiburg assoziiert.